瞻前並顧後一下「山地建設」：原住民現代史的老生常談

李慧慧｜國立臺灣大學人類學系

山地建設是什麼？為什麼從一般的國家建設、社會建設或區域發展，獨立切割成為一個獨特的建設項目？是因為地理因素？還是人的因素？如果是地理因素，山區的高山地理特性與都市的平地特性不同，所以需要有不一樣的建設，那又為什麼有些山地有建設，有些就不建設？顯然這與山地住不住人，以及住了什麼人有關。

「山地建設」是國民政府承襲日治時期臺灣總督府的理蕃政策，於1953年臺灣省政府通過「臺灣省促進山地建設計畫大綱」，從此成為臺灣原住民近現代史上的普通常識。「山地建設」一詞在國民政府提出相關政策前，即已出現在由原住民菁英於1948年籌組設立之「台灣省山地建設協會」，其設立宗旨，係以協助政府輔導原住民推行自治、發展經濟、改善生活、提昇教育文化水準等，可見涵蓋範圍與原住民全面性的生活權益相關，具有多層與多元的意義。

由於其目標是為改善山胞經濟，提昇山胞文化水準，以及充實山地自治財源，背後也隱含了「山地平地化」的政策思維，認為山地貧困，建設趕不上平地腳步。因此，必須在政治、經濟、教育、醫療等給予優惠與特別的照顧，山區住民生活才能與平地一樣進步。這個建設政策，以扶助原住民融入主流社會之名，卻也承載了資源掠奪、政治控制、社會安全等統治需求的思考。身為一位從小親身經歷山地建設，並曾於山區擔任公職，以及觀察原鄉原住民不斷遷入都市後生活產生變化的人類學研究者，對於「山地建設」的本質與意義，因而有些心得與反思。

整體而言，山地建設主要係以「經濟發展」為導向，發展山地地區的觀光產業，建造道路、橋樑、景點等為建設重點以方便聯外，但這導致愈來愈多非原住民挾帶資本進入山地地區，同時使得自山區移往平地的原住民人數愈來愈多，遂形成「平地住民上山，山地住民下山」的反向運動，一上一下，山地地區人口結構產生了改變。雖然山地地區不會只住原住民，也有閩客族群，乃至滇緬軍眷。但，山區多數住民為原住民，這是比較接近臺灣早期山區的原生狀態。因此，山地建設通常即指山區原住民聚居地的建設。不同時期的統治政府，分別針對住在山區的原住民，採取與平地漢人不同的管理。如前所述，山地建設不只是指道路、房舍、公共基礎等硬體設施，也包括了醫療、文化、教育、農業、治安等軟體面向的生活狀態。過去，不同時期的統治政權對於山地建設的規劃，往往是政治面的控管需求多於民生建設，規劃原則主要基於異族互動之間的安全性或政治性優先的考量，建立在統治與被統治的族群宰制關係上，相關建設規劃多半以如何將山區住民融入(或排除隔離)都市主流社會為主。

歷來建設，不論是教導住民水稻農耕技術，或是開拓聯外的山區道路以便輸出山區經濟作物等，基本上不脫離建構與主流社會政治、經濟依賴關係的慣性思考，其特點是很少將原住民當成主體，去思考應該如何規劃原住民所需要的建設，包括母語、傳統禮俗、部落組織與信仰等文化需求。這種以他人認為你需要什麼，而非自己認為我需要什麼的建設思維模式，是外加而非內需，長期以來主宰了山地，也定義及限制建設的內涵。不過，當這些僵化模式遇到愈來愈多原住民對自身權益的覺醒，乃至自治意識抬頭，恐也讓政府產生焦慮，以致建設內涵也需隨之而有所調整。

今年6月30日，總統府召開原住民族歷史正義與轉型正義委員會第二次會議，會議上報告事項有三，包括原基法推動、林務局國有林地、蘭嶼核廢料等原住民土地爭議相關之議題。其中林務局自我分析過去以來在林地爭議上，外界對林務局管理的批評是「流於個案、上對下、恩給式的單方給予」，未來將「持續與原住民族展開對話，互相傾聽與學習」，期望做到「邁向共管」。從官方相關政策的檢討，顯見過去的管理問題頗多，仍需積極展開對話與協商。同時，該次會議中委員的提案也包括:亞泥開發案應轉型觀光工廠、國家公園、林班地與原住民傳統領域衝突的管理、土地海域法、都市及離島原住民扶助條例、原住民族建設條例、訂定都市原住民國宅專案貸款辦法等等。但上述所舉問題僅是九牛一毛，對比總統府外凱達格蘭大道上長期抗議的原住民團體，以及將近一年前總統的公開道歉、承諾卻遲遲未見落實，益可想見國家自傳統山地建設政策轉而走到原住民政策過程中，急欲走出泥淖的窘境。

不過，山地之所以有建設，前提當是那邊住有原住民，如果只有原住民單一條件，而沒有山地的話，還會不會有，或該不該有山地建設？這倒是一個值得思考的問題。也就是說，山地建設在過去既是屬人性質，同時也是屬地的政策思維，二者兼具。但問題是，當住在山區的原住民開始往都市移動之後，原來的山地建設到底該不該跟著人走？還是，只認地不認人？特別是，從官僚體系的行政思維來看，地理範疇的區劃，本來就決定了施政範圍的權力與責任，不在山區這個地理範疇內的人與事，當然就不屬於山地建設的權責。但是，從人類學，或從原住民的角度，會同意這樣的行政思維嗎？

山地建設美其名為建設，但實際結果是真建設？抑或根本是破壞？有時難以論斷。以筆者碩論研究的對象—歷經遷村的石門水庫淹沒區泰雅族人為例，原先居住在桃園復興山區，為了配合國家解決北部民生用水與農業灌溉的經濟發展建設需求，犧牲了他們世代居住的山區土地，被強迫遷離、輾轉流落到濱海沙地，期間並經歷了三次遷村，相繼遭遇颱風滅村、鎘污染毒害等「建設洗禮」，最後分散到都市及原鄉的角落。

如果這算建設的話，那麼建設就是讓一個原已自給自足的山地部落從有建設到無影蹤，這樣的山地建設，真的是原住民需要的建設嗎？把山地沉入水底，也還稱得上是山地建設嗎？這種矛盾，正說明了山地建設的宿命。也就是說，山地建設屈服在國家建設的大旗之下，遇上國家發展時，它的位階就矮人一截。也不管誰是先來後到，國家就算晚到，也是這塊土地上擁有發言權的一方，山地只好認命退讓，因建設之名被默默地建到消失蹤影。原以扶植原住民為初衷的山地建設，在水庫開發這個案例上看，不但無法扶助泰雅族人，反而帶來一連串的災難。

不過，山地「從有建到無」之例，復興山區並非唯一。歷代統治政權都有以各種建設之名，而使得山區部落消失的情形，包括因同化政策而移入平地的原住民，以及過去同化政策的教育建設之下，因忽略原住民主體，導致母語失落、社會污名，乃至造成部落自我認同消散、低落，而衍生傳統文化衰微等，這些都曾是山地建設帶來的成果。

當然，類似復興山區部落的水庫遷村案例，也非所有山地建設都會遭遇的必然結局，也確有其它地區因山地建設而獲得安定與發展的果實。即使因興建石門水庫被強迫遷徙的泰雅族人，也因現代教育的開放性及機會均等，憑自力進入警政、學校或行政機關等擔任穩定的公職，並因教育普及及原住民山區的人力素質提昇，改善了整體生活。這些不能不說都是拜「建設」之賜而來的成果，不過這也並非只是獨厚山地的恩賜。

或許也因為石門水庫的經驗，原住民深刻意識到建設可能毀滅家園與文化，促成1995年魯凱族、排灣族人反對瑪家水庫興建，當時時空環境已與1960年代不同，社會對原住民權益意識的支持度也提高，因而石門水庫遷村的類似悲劇得以不再重演。另如蘭嶼，被開發成觀光景點對於達悟族的生活與文化延續，究竟是建設？還是破壞？還有，硬塞放置海底的核廢料，危機潛伏，讓人只看到對自然環境的破壞，若這也可稱之為建設，實是諷刺。此外，花蓮太魯閣族與亞泥礦業開採之間的土地爭議，又是山地建設另一個「從有建到無」的負面案例，原住民的耕地被整片建設到消失，環境也因建設遭破壞。

過去，當原住民主要聚集在山區時，政府規劃了山地建設以縮減山地與平地的發展差距，並針對山區需求提供有山地特色的建設，有其時空背景考量。但當這個在特定時空背景的條件已有變動時，政策是否仍舊像過去一樣行禮如儀，不動如山，實有討論之必要。

山地建設，從歷史脈絡來看，有屬人與屬地兩要件並存，之所以有屬地成份，也是因為有人。換言之，地的要件是依附在人的要件，先有人而後有地。不過，這樣的認知，從公共行政的思維來檢視，必須顛倒過來看，亦即先有地而後有人，一旦地不成立，光有人也無用。以我從事公務多年經驗，行政機關受限於官僚體系、行政效率、預算編列等，政策執行基本上是屬地的，不同地區有不同的責任，原住民移出原鄉即屬新地的行政機關管轄，難以跨域解決原住民面對的困境。

也就是說，人離開了原住民族地區及部落範圍，就不會有山地建設。這在人類學家來看，或許不可思議，但從依法行政的官僚體系思維，卻是再簡單不過的基本道理，不僅有土斯有財，也是有地才有權責。然而，現實的狀況不斷發生變化，愈來愈多的山區原住民遷移到平地，也愈來愈多的原住民，從花東原鄉遷至都市，到了都市就不適用山地建設。但，這些移入都市的原住民，難道就不再需要建設？也不需要照顧？不需要以前在山地地區的教育、醫療、乃至房舍道路的建設支援？

筆者長期觀察從花東移到桃園大漢溪的阿美族人，他們隱身蔓草叢生的河畔，搭建農寮，開墾田園，採集野菜，下溪捕魚，他們沒有合法土地所有權，農寮被公權力視為違章，拆拆建建，田園若有似無。地方政府以佔用河川地取締，但阿美族人也學會操作民主社會的抗爭手段。上有政策、下有對策，關關難過，關關過。後來更在媒體、長老教會、苦勞網、荒野協會、學術界及其他社會菁英共同支持下，以社會運動形式，結合大漢溪流域同樣處境，同樣來自花東的原住民移民，到立法院陳情、到行政院落髮，以及不斷與地方政府協商，表達他們續住河岸的決心。

在社會輿論鼓譟、支持之下，政府的怪手雖依法拆了他們的河岸農寮，但並不再阻止他們在河岸續建新的部落。於是，阿美族人在大漢溪河岸建立了「撒烏瓦知」及「崁津」部落，在幾個月內完成了部落重建，興建聚會所、遴選頭目，成立年齡階級、青年會、婦女會組織，並辦理豐年祭。地方政府事後並協助部落接電及改善用水，並結合民間資源，如桃園市政府結合國際扶輪社，捐贈「撒烏瓦知」及「崁津」二部落裝設淨水設施，改善大溪河岸部落長期飲用水的問題，而水電正是以前山地建設的項目之一。

在「撒烏瓦知」及「崁津」二部落的中間，另有一處在25年前，由桃園縣政府合法興建的原住民國宅—「瑞興社區」。其中除了幾戶是因原住民繳不起房屋貸款，經法院法拍由漢人購去之外，其餘均為原住民，且超過70%是阿美族人。瑞興國宅為了內外公共設施問題，及移除社區旁威脅族人健康的高壓電塔問題，曾經不斷地向有關單位請命，卻四處碰壁。當地的行政機關，以原住民國宅非其管轄為由，無從協助;又，多年來向原住民事務主管機關尋求協助，得到以「非原住民地區住宅」或「非部落」，歉難解決的回覆。

兩邊落空，成了三不管地帶。這些合法居住國宅的原住民，困處都市社區，受到行政區域框架的限制，建設反成了沒人要管的難題，推來推去。最近據居住在社區的族人說，高壓電塔的難題，目前桃園市政府已列入前瞻建設爭取地下化的經費，族人深刻期待。

這幾個事件看下來，山地建設在「合法與非法」、「山地與平地」顯得尷尬而無所適從。花東原居地的山地建設幫不上這群移出的阿美族人，因為這些人移到都市非屬山地建設權限，鞭長莫及。過去，這群移民以非法侵佔河川地的方式居住在都市三不管地帶，而都市本來就沒有所謂山地建設，幫不上來自山地或原鄉的原住民。於是，山地建設成了要幫也不是、不幫也不是的尷尬處境，彷彿迷失在山林與都市叢林之間。尷尬的不只有山地建設，都市政府也很難為，因為面對的是沒有土地的非法住民，以及法源曖昧的問題。

山地建設到底應不應該跟著原住民走下山，平地的原住民需不需要建設，需要怎樣的建設？已是一個日形迫切的問題。「山地」、「部落」未必一定還是充分必要條件，聚落也可以是原住民在平地立足的條件，「山地」不再是必要疆界，「建設」也不再一定發生在山地。

臺中市政府對於921震後霧峰與太平兩區的花東、自強新村重建案，克服土地取得與用地困難，於2017年7月24日辦理與慈濟合作蓋95戶永久屋簽約儀式。新北市政府於2016年動工興建全國第一個都市型部落「三峽原住民族生活文化園區自力造屋」，從違建到法律邊緣，在歷經八年抗爭，終於取得合法重建家園的權利，政府也給予建設上的協助。這些政策上的調整與因應，也都對原住民不論是山區或平地的「建設」重新下了定義。

半世紀多以來，隨著臺灣社會都市化與工業化，原住民人口大量離開山地或原鄉。當年山地建設要照顧的原住民，逾半數已移入都市之後，原來的山地建設，除了顧好山區不及全體一半的原住民，是否也應回思當年山地建設的初衷，照顧更多的原住民，尤其是都市原住民？在大量原住民遷入都市之後，山地建設若仍只框在原住民原鄉地區或部落時，政策易有劃地自限的盲點。是否需打破行政既有的「山地地區」框架，跟著「人」走到都市，應再審視。當然，強化都市建設難免會稀釋山區建設經費，這中間也存在不少現實利益的拉扯。

行政院2017年提出的「前瞻基礎建設」吵得沸沸揚揚，原住民籍的孔文吉立委說「前瞻看不見原住民」。要如何看見原住民？前瞻是否也該「瞻前」、「顧後」一下，重新檢視過去所設定的山地建設內涵，並從「人」的角度去思考，問問原住民需要什麼？考量族群差異，產製符合原住民的政策，讓山地建設之相關政策隨著人而流動，跟上原住民的腳步，跟進時代的步伐，隨著社會現實脈動做些調整或轉變，山地建設才會更具前瞻性。