原住民政策評估研究之我思

黃樹民｜中央研究院民族學研究所

臺灣關於原住民政策的整體評估研究，最早是以李亦園院士在1983年出版的《山地行政政策之研究與評估報告書》（李亦園等 1983）為基點。然而，今日的原住民社會，不論是在質與量方面，已經與四分之一世紀前的原住民社會有了重大差異。因此，中央研究院近年來再次主導為期三年（2006∼2008）的原住民基本政策評估的研究計畫，檢視二十多年來原住民社會所面臨的轉變，以及政府在政策上所做的相應調整。為能確實掌握原住民的社會經濟地位變遷，參與計畫的十一位學者提出九項議題做為分析切入點，包括「全球化的影響」、「人口遷徙與分布的轉變」、「勞動就業」、「社會福利政策」、「教育與人才培育」、「語言現況與語言教育」、「文化產業」、「傳統領域」、以及「政治參與」等。

從量的方面來說，臺灣原住民人口在過去四分之一個世紀裡，人口大約增加了58%（約從300,000增加到475,000）。更重要的是，在這段期間由於臺灣都市化及資本主義化的程度繼續加深，也引導了大批原住民移居到都會地區，使得都市居民佔原住民人口總數的比例躍增，從6%增加到近40%。換言之，我們對現時臺灣原住民社會的理解，應注意其已明顯轉型為內部多元的異質性社會。不但都市原住民與原鄉原住民的差距明顯，在政策上享有發言地位以及資源分配權力的原住民菁英份子與邊緣原住民群體的差異，也不下於原、漢之分。

至於在質的方面，1994年原住民族正名運動成功，將具有貶義污名的「山胞」改為「原住民」，顯示臺灣主流社會已意識到以往對原住民族歧視的錯誤。隨後，1996年原住民委員會成立，更顯示出原住民社會在國家體制內法定地位的改變。尤其2000年總統大選時，民進黨向原住民社會提出「新夥伴關係」的願景，至少在政治口號上提升了原住民社會的自我意識與期許，將自主、自決的議題正式提上檯面。

然而，雖然原住民社會在這四分之一個世紀裡，在質與量雙方面經歷了空前的改變，但在其他方面，尤其是一些根本問題上，卻與二十幾年前的差距不大。1983年李亦園院士的報告書裡提到的一些基本困境，如「保護」與「發展」的對立、「文化保存」與「提升主流社會參與」的矛盾、「優惠政策」與「社會公平」的互斥效應、或「限制保留地土地自由買賣以保障原住民社會」導致的「銀行對保留地內土地貸款額低」的負面影響等，依舊持續存在，這些問題不是單以一些政治宣言的口號、或成立一個特殊行政機構就可以解決。

在三年評估計畫的期間裡，我們走馬各地原鄉部落進行訪談，深刻地感受到原住民耆老對當前提出的發展政策方向，如成立自治區或民族自決等議題所帶來的社會發展潛力，懷抱高度期待與憧憬，同時也充滿焦慮不安。一方面，他們可以感受到臺灣主流社會的改變，已將原住民文化逐漸納入臺灣多元文化的組成核心之中。而另一方面，他們憂心日常生活上的問題和壓力，譬如說由於部落中青壯人口大量流失，加上少子化的影響，社區裡的小學有被裁併、關閉的可能。或是社區原有的衛生室，由於公部門預算的削減，面臨迫遷，而導致原鄉居民求醫無門。在原鄉部落中，小學和衛生室的存在，是聚落生存與發展的向心力，它們的消失，嚴重威脅部落的延續性。

從人類學的角度來看，原住民社會發展中最難解的問題，是所謂的「文化落差」（culturallag）。「文化落差」並不意指原、漢族群在文化上有優劣之分，而是指由於文化傳統的不同，導致原住民族與主流社會族群在生活方式、人際關係、推理思考、價值觀念等方面，有不同看法與期待，而產生認知評價上的基本差異。這些差異表現得最為明顯之處，是在經濟活動和利益評估的方面。譬如說，大多數原住民部落會強調「公有」或「部落」財產的存在，如傳統的狩獵區或森林地，其使用權是屬於部落全體所有，有需要的部落成員就有權開發、耕作，但不涉及私人買賣圖利或租佃交易的金錢往來。同族人之間也以互助完成某些任務，如建築自用住屋或開墾種地等。此外，在執行部落的經濟活動規律時，除要考量成員之間的年齡、輩份、階層等非經濟因素外，更要兼顧「公平」等原則，以維繫內部和諧。這種以「互惠共享」（reciprocalsharing）作為判斷經濟行為是否合理可行的思維方式，並非臺灣原住民族所獨有，而是普遍見諸於世界各地前資本主義的部落社會。這種以社群內人際關係為核心的標準，被視為具有崇高的道德價值。

但是，這種共享式的「道德經濟」（moraleconomy），在面臨排山倒海的全球化資本主義市場制度時，有面臨兩難之虞。市場經濟的基本運作單位是「個人」，而其主要的驅動力是「自利」。檢驗一個經濟體是否有價值、能否維持運作，其衡量的標準，就是「效率」與「利潤」的高低，而非族群內部的和諧或文化的傳承。甚者，掌握此評比權力者，並非自主的原住民族或部落，而是資本主義的市場機制。因此，這種兩難困境的常見表徵，就是在許多原住民部落中的「社區發展委員會」，所提出的創意構想、經濟發展計畫或實際的工程建設，這些計畫推出時，初始都令人興奮期待，卻往往難以持續，不過幾年就無疾而終。特定民族內部的文化規範與外在市場機制運作之間的明顯落差，常是計畫失敗的主因。

原、漢之間的文化落差，過去往往成為兩者之間互相對立甚至歧視的基礎。可喜的是，這些情況近年來已有明顯改善。在我們的問卷中，可看出贊同原、漢通婚的比例，已有明顯上升的趨勢。都市原住民人口增加，使得年輕一代中，原、漢通婚的情形也明顯高於老一世代。這點顯示出臺灣社會正明確地轉向更具包容性的多元社會。

我個人以為，沒有一個「少數民族」或「原住民族」的政策，會是好的或理想的政策。因為，只要有「少數民族」或「原住民族」分類的存在，就表示這仍然是一個有歧視、有結構性位階差異的社會。要解決這些問題，或許只有兩種可能的極端選擇。其一，就是全面去除民族或族群的觀念，接受全球公民（globalcitizen）的自我認同，將文化差異視為個人或地方生活上的偏好，但同時接受多元文化的社會現實。從這一角度出發來看原住民文化的意義，就在於將原住民文化中的某些特質，嵌入臺灣多元文化表達、展演的場域，如布農族的八部和音、花東海岸的豐年祭、排灣的雕刻等。特殊的文化標誌彰顯出個人的民族認同標籤，但民族差異就如同不同的宗教信仰，純屬私領域的個人偏好，與公領域無關。

另一種反向的解決方式，就是做到全面性的民族自治、自決。即每一個民族都設立自己的獨立行政體制，並按本身社會特質與文化傳統，建立適宜的法制和管理機制。通過體制內的教育、法規等規章制度，將原有的文化全盤傳承下去，並避免落入強勢文化所形塑的社會位階底層。

不論是上述哪一種作法，在今日的國家及國際政治現實上，能實行的機會都甚為渺茫。似乎，只能在主流發展趨勢的夾縫中，透過某些具體措施，儘可能保持原住民族文化的完整性與永續性，以強化其主體性和獨立。譬如說在制式教育上，發展出一套教材，不只讓兒童有機會學習族語，同時也學習其民族所強調的倫理價值與道德規範。只是，我們仍然要問：這樣教育出來的學童，是否就能肩負文化傳承的使命，同時成功地走出部落，在臺灣的職場上與主流競爭？這是一個嚴肅的問題。

換言之，如何在文化延續與發展競爭的雙重框架下提升原住民的「教育」，是我們這次評估中所認定的最重要的議題。要提升哪一種教育，部落教育或主流教育，是我們無法回答的兩難問題。若是教育素材中太強調各原住民族的語言延續與文化傳承，很可能會削弱學童在臺灣社會及國際市場上的競爭力。反之，若是教育素材以提升學童參與主流社會或全球性的升學就業為主導，則可能面臨族語荒廢、文化斷層的危機。面對這兩難方程式，不僅我們研究者，相信原住民精英份子或者原鄉部落居民，都難以提出一個完整無缺、皆大歡喜的解決方案。（作者任職於中央研究院民族學研究所）